Pancasila Termasuk Grundnorm atau Bukan?

Hans kelsen adalah yang pertama mengenalkan bahwa norma hukum pada dasarnya berhierarki dimana norma yang lebih rendah bersumber pada norma yang lebih tinggi. Setiap norma memperoleh validitasnya dari norma lain yang lebih tinggi, begitu seterusnya sampai mencapai norma tertinggi. Norma tertinggi tersebut oleh Kelsen disebut dengan grundnorm. Sebagai norma tertinggi maka grundnorm tidak memperoleh validitasnya dari norma lain yang lebih tinggi karena dialah yang tertinggi. Grundnorm memperoleh validitasnya karena memang dipostulasikan valid. Dengan demikian setiap norma dapat dinyatakan valid jika bersumber dari grundnorm yang dipostulasikan valid.[1]

Berdasarkan hierarkhinya, sumber hukum tertinggi yang mendasari lahirnya suatu peraturan perundang-undangan dalam suatu negara menurut Kelsen adalah konstitusi.[2] Kelsen menyebutnya sebagai ...the highest level within national law[3]  Konstitusi yang dimaksud Kelsen bukan dalam arti formal, melainkan dalam arti material. Konstitusi dalam arti formal adalah dokumen resmi dan tertulis. Sementara konstitusi dalam arti material bisa berbentuk hukum tertulis atau hukum tidak tertulis. Sebagaimana yang dinyatakannya ...the constitution in the material sense of the term may be a written or an unwritten law, a specific form for constitutional law exist, any contents whatever may appear under this form.[4] Sehingga dengan demikian menurut Kelsen konstitusi sebagai norma dasar dalam suatu negara tidak harus tertulis, bisa juga tidak, misalnya dalam wujud statuta biasa atau dalam wujud hukum kebiasaan.

Jika teori Kelsen tersebut diterapkan di Indonesia, yang dimaksud dengan grundnorm adalah UUD 1945, bukan Pancasila. Sebab Kelsen menyebut bahwa yang menjadi grundnorm suatu negara adalah konstitusi (material), dan di Indonesia yang dimaksud dengan konstitusi adalah UUD 1945. Lalu bagaimana dengan Pancasila? Apakah Pancasila bukan bagian dari norma? Jika Pancasila adalah norma lalu norma apakah Pancasila tersebut jika bukan grundnorm?

Pancasila pada awal kelahirannya, bukan dimaksudkan untuk menjadi konstitusi, melainkan sebagai dasar lahirnya negara Indonesia merdeka. Dalam istilah Sukarno phiolsofische grondslag (dasar filsafati), pikiran yang sedalam-dalamnya yang diatasnya akan didirikan bangunan negara Indonesia. Soekarno juga menyebutnya dengan istilah Weltanschauung atau pandangan hidup.[5] Dari pendekatan ini, dapat dilihat bahwa Pancasila lebih sebagai landasan filsafat, bukan norma.

Namun dalam prosesnya, Pancasila yang digagas Sukarno tersebut disepakati oleh sidang BPUPKI untuk dijadikan rujukan pembentukan dasar negara. Melalui pembentukan tim perumus (tim 9) yang diketuai oleh Sukarno akhirnya melahirkan “Piagam Jakarta”.[6] Dokumen ini kemudian dijadikan Pembukaan UUD 1945 setelah terjadi kompromi dengan pencoretan tujuh kata. Karena Pancasila menjadi bagian dari UUD 1945 (sebagai preambule) maka dengan pendekatan teori Kelsen maka Pancasila menjadi bagian dari grundnorm karena Pancasila dituangkan dalam Pembukaan UUD 1945.

Namun jika kembali mengacu kepada pengertian grundnorm yang disampaikan Kelsen maka UUD 1945 sebenarnya bukanlah grundnorm. Sebab grundnorm menurut Kelsen dalam memperoleh validitasnya tidak bersumber dari norma yang lebih tinggi, namun diperoleh karena dipostulasikan (presuppose) valid.[7] Kelsen membahas validitas norma-norma hukum dengan menggambarkannya sebagai suatu rantai validitas yang berujung pada konstitusi negara. Jika bertanya mengapa konstitusi itu valid, mungkin dapat menunjuk pada konstitusi lama. Akhirnya mencapai beberapa konstitusi hingga konstitusi pertama yang ditetapkan oleh individu atau semacam majelis. Validitas konstitusi pertama adalah presuposisi terakhir, postulat yang final, di mana validitas semua norma dalam tata aturan hukum bergantung. Dokumen yang merupakan wujud konstitusi pertama adalah konstitusi sesungguhnya, suatu norma mengikat, hanya dalam kondisi dipresuposisikan sebagai valid[8]. Presuposisi inilah yang disebut dengan istilah trancendental-logical pressuposition.[9]

Sementara UUD 1945 validitasnya diperoleh karena bersumber dari norma yang lebih tinggi yaitu pidato “Lahirnya Pancasila” yang disampaikan Sukarno di depan sidang BPUPKI yang kemudian dirumuskan ulang dan ditetapkan sebagai Pembukaan UUD 1945. Sehingga yang lebih memenuhi grundnorm sebenarnya adalah Pembukaan UUD 1945 rumusan BPUPKI karena rumusan itulah yang pertama dipostulasikan valid, sementara batang tubuh UUD 1945 adalah norma yang bersumber dari Pembukaan UUD 1945.[10]

            Untuk sementara, dari penjelasan di atas posisi Pancasila dengan menggunakan pendekatan Kelsen berada dalam 3 (tiga) kemungkinan:

1.    Pancasila bukan grundnorm, karena yang dimaksud grundnorm oleh Kelsen adalah konstitusi, sehingga yang menjadi grundnorm adalah UUD 1945, Pancasila lebih tepat sebagai landasan filsafat atau dalam istilah Sukarno sebagai phillosophy grondslag atau weltanschauuung.

2.    Pancasila dan UUD 1945 keduanya adalah grundnorm karena Pancasila menjadi bagian dari konstitusi, dimana Pancasila diletakkan dalam Pembukaan UUD 1945.

3.    Pancasila adalah grundnorm bukan UUD 1945, karena Pancasila lah yang pertama kali dipostulasikan valid, sementara UUD 1945 adalah norma tertinggi kedua setelah Pancasila karena validitasnya diperoleh dan bersumber dari Pancasila.

Lahirnya 3 (tiga) kemungkinan tersebut karena bercampur aduknya antara postulasi validitas dengan konstitusi, sehingga pada akhirnya melahirkan sebuah kebingungan apakah yang dimaksud grundnorm adalah konstitusi atau norma yang validitasnya karena sebuah postulat. Jika grundnorm adalah konstitusi, tidak semua konstitusi validitasnya dipostulasikan (tetapi diperoleh karena norma yang lebih tinggi). Jika grundnorm adalah norma yang validitasnya dipostulasikan, belum tentu norma itu adalah konstitusi.

Kebingungan banyak pihak dalam melihat pemikiran Kelsen inilah yang selanjutnya diselesaikan oleh Nawiasky dengan membedakan antara staatsfundamental-norm dengan staatsgrundgesetz atau grundnorm dengan alasan bahwa grundnorm pada dasarnya tidak berubah sedangkan staatsfundamen­talnorm dapat berubah seperti melalui kudeta atau revolusi.[11]

Teori Nawiaky disebut dengan theorie von stufenufbau der rechtsordnung. Susunan norma menurut teori tersebut adalah:[12]

1.    Norma fundamental negara (Staatsfundamentalnorm);

2.    Aturan dasar negara (staatsgrundgesetz);

3.    Undang-undang formal (formell gesetz); dan

4.    Peraturan pelaksanaan dan peraturan otonom (verordnung en autonome satzung).

Staatsfundamentalnorm adalah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau Undang-Undang Dasar (staatsverfassung) dari suatu negara. Posisi hukum dari suatu Staatsfundamentalnorm adalah sebagai syarat bagi berlakunya suatu konstitusi. Staatsfundamentalnorm ada terlebih dahulu dari konstitusi suatu negara.[13]

Menurut Nawiasky, norma tertinggi yang oleh Kelsen disebut sebagai norma dasar (basic norm) dalam suatu negara sebaiknya tidak disebut sebagai staatsgrundnorm melainkan Staatsfundamentalnorm, atau norma fundamental negara. Grundnorm pada dasarnya tidak berubah-ubah, sedangkan norma tertinggi berubah misalnya dengan cara kudeta atau revolusi.[14]

Berdasarkan teori Nawiaky tersebut, A. Hamid S. Attamimi memban­dingkannya dengan teori Kelsen dan menerapkannya pada struktur tata hukum di Indonesia. Attamimi menunjukkan struktur hierarki tata hukum Indonesia dengan menggunakan teori Nawiasky. Berdasarkan teori tersebut, struktur tata hukum Indonesia adalah:[15]

1)       Staatsfundamentalnorm: Pancasila (Pembukaan UUD 1945).

2)       Staatsgrundgesetz: Batang Tubuh UUD 1945, Tap MPR, dan Konvensi Ketatanegaraan.

3)       Formell gesetz: Undang-Undang.

4)       Verordnung en Autonome Satzung: Secara hierarkis mulai dari Peraturan Pemerintah hingga Keputusan Bupati atau Walikota.

Penempatan Pancasila sebagai Staatsfundamental-norm pertama kali disampaikan oleh Notonagoro[16]. Pancasila dilihat sebagai cita hukum (rechtsidee) merupakan bintang pemandu. Posisi ini mengharuskan pembentukan hukum positif adalah untuk mencapai ide-ide dalam Pancasila, serta dapat digunakan untuk menguji hukum positif. Dengan ditetapkannya Pancasila sebagai Staatsfundamentalnorm maka pembentukan hukum, penerapan, dan pelaksanaanya tidak dapat dilepaskan dari nilai-nilai Pancasila.[17]

Namun, dengan penempatan Pancasila yang tertuang dalam Pembukaan UUD 1945 sebagai Staats-fundamentalnorm berarti menempatkannya di atas Undang-Undang Dasar. Pertanyaan selanjutnya, apakah Pembukaan UUD 1945 merupakan staatsfundamentalnorm di Indonesia? Jika merupakan staats-fundamen­talnorm maka Pembukaan UUD 1945 merupakan bagian terpisah dari pasal-pasal dalam UUD 1945 karena sebagai staatsfundamentalnorm Pembukaan UUD 1945 merupakan norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau Undang-Undang Dasar (staatsverfassung), atau dalam bahasa Kelsen Pembukaan UUD 1945 adalah yang mempresuposisikan validitas UUD 1945.

Penjelasan UUD 1945 yang merupakan bagian dari keseluruhan UUD 1945 menyatakan bahwa “Pokok-pokok pikiran tersebut meliputi suasana kebatinan dari Undang-Undang Dasar Negara Indonesia. Pokok-pokok pikiran ini mewujudkan cita-cita hukum (rechtsidee) yang menguasai hukum dasar negara, baik hukum yang tertulis (Undang-Undang Dasar) maupun hukum yang tidak tertulis. Undang-Undang Dasar menciptakan pokok-pokok pikiran ini dalam pasal-pasalnya”. Bahkan para founding fathers juga menyadari akan perkembangan masyarakat sehingga tidak tergesa-gesa memberi kristalisasi, memberi bentuk (Gelstaltung). Penjelasan ini sebenarnya memberi ruang perubahan terhadap perwujudan pokok-pokok pikiran dalam Pembukaan UUD 1945.

Berdasarkan penjelasan tersebut, terlihat bahwa Pembukaan UUD 1945 merupakan kesatuan dengan pasal-pasal UUD 1945. Hal ini juga dapat dilihat dari proses penyusunan Pembukaan UUD 1945 yang merupakan satu kesatuan dengan pembahasan masalah lain dalam Undang-Undang Dasar oleh BPUPKI, yaitu masalah bentuk negara, daerah negara, badan perwakilan rakyat, dan badan penasehat[18]. Status Pembukaan UUD 1945 sebagai satu kesatuan dengan pasal-pasalnya menjadi sangat tegas berdasarkan Pasal II Aturan Tambahan UUD 1945 yang berbunyi: “Dengan ditetapkannya perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal.”[19]

Jika Pembukaan UUD 1945 dan pasal-pasalnya merupakan satu kesatuan, tentu tidak dapat memisahkannya dengan menempatkan Pembukaan UUD 1945 sebagai staatsfundamentalnorms yang lebih tinggi dari pasal-pasalnya sebagai staatsverfassung. Apalagi dengan menyatakan bahwa Pembukaan UUD 1945 adalah dasar pembentukan pasal-pasal UUD 1945 sebagai konstitusi, atau Pembukaan UUD 1945 adalah presuposisi bagi validitas pasal-pasal UUD 1945. Pembukaan UUD 1945 (termasuk di dalamnya Pancasila) dan pasal-pasalnya adalah konstitusi tertulis bangsa Indonesia. Pembukaan UUD 1945 walaupun merupakan pokok-pokok pikiran yang abstraksinya tinggi dan dijabarkan dalam pasal-pasalnya, tetapi bukan merupakan dasar keberlakuan pasal-pasal UUD 1945 dan berarti bukan pula presuposisi validitas pasal-pasal tersebut. Pembukaan UUD 1945 bukan sekedar sebuah postulat dari juristic-thinking. UUD 1945 secara keseluruhan ditetapkan sebagai konstitusi (staatsverfassung) yang mengikat dalam satu tindakan hukum, yaitu keputusan PPKI tanggal 18 Agustus 1945.

Penempatan Pembukaan UUD 1945 sebagai bagian dari Konstitusi sekaligus menempatkannya sebagai norma abstrak yang dapat dijadikan sebagai standar valuasi konstitusionalitas norma hukum yang lebih rendah. Bahkan juga dapat digunakan sebagai prinsip-prinsip dalam menafsirkan konstitusi. Dengan posisi Pembukaan UUD 1945 sebagai bagian dari konstitusi, maka pokok-pokok pikiran yang terkandung di dalamnya, termasuk Pancasila, benar-benar dapat menjadi rechtsidee dalam pembangunan tata hukum Indonesia..

---

[1] Ibid. hal.111-112. Dinyatakan oleh Kelsen ...a norma the validity of which cannot be derived from a superior norm we call a “basic” norm. ...This basic norm constitues, as a common source, the bond between all the differen norms of  which an order consists. ...the reason for the validity of a norm is a presupposition, a norm presupposed to be an ultimately valid, that is, a basic norm.

[2] Selain Kelsen, juga terdapat beberapa teori hirarki norma hukum lainnya yaitu: Kisch, Adolf Merkl dan Hans Nawiasky. Hirarkhi norma Kisch diawali dari: abstracte norm - generalle norm atau tussen norm - concreto norm atau casus norm. Sementara Adolf Merkl, hirarki norma hukumnya diawali dari: cita hukum - kategori hukum - pengertian-pengertian hukum - tata hukum. Dan yang paling lengkap adalah Hans Nawiasky yang menyusun hirarkhi norma mulai dari: staatsfundamental norm - staats grundgesetz - formeel gesetz - verordnung - autonome satzung. Dari ketiga teori tersebut pada prinsipnya sama bahwa norma yang lebih rendah harus bersumber dan berdasar kepada norma yang lebih tinggi. Pemikiran Kelsen sebenarnya diilhami Adolf Merkl (murid Hans Kelsen) yang mengemukakan bahwa suatu norma hukum itu selalu mempunyai dua wajah (das dppelte rechtsantlitz). Suatu norma hukum itu ke atas ia bersumber pada norma yang diatasnya, tetapi ke bawah ia juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma hukum di bawahnya, sehingga suatu norma hukum itu mempunyai masa berlaku (rechtkarcht) yang relatif, oleh karena masa berlakunya suatu norma hukum itu tergantung pada norma hukum yang berada di atasnya. Apablia norma hukum yang berada diatasnya dicabut atau dihapus, pada dasarnya norma-norma hukum yang berada di bawahnya akan tercabut atau terhapus pula. Lihat Maria Farida, Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, Dikembangkan dari Perkuliahan Prof. Dr. A. Hamid S. Attamimi, SH (Kanisius, Jakarta: 2007), hal.43

[3] Hans Kelsen  Op. Cit. hal 122

[4] Ibid. hal 123

[5] Keterangan ini dapat dilihat di dalam “Pidato Lahirnya Pancasila” yang disampaikan Sukarno di depan Sidang Dokuritsu Zyunbi Tyoosakai tanggal 1 Juni 1945, di dalamnya Sukarno dengan terang menjelaskan “...Paduka Tuan Ketua yang mulia! Saya mengerti apakah yang Paduka Tuan Ketua kehendaki! Paduka Tuan Ketua minta dasar, minta philosofische grondslag, atau –jikalau kita boleh memakai perkataan yang muluk-muluk– Paduka Tuan Ketua yang mulia meminta suatu Weltanschauung, di atas mana kita mendirikan negara Indonesia itu. Soekarno, Lahirnya Pancasila dalam Pancasila Bung Karno (Jakarta, Paksi Binnekha Tunggal Ika, 2005, hal 8

[6] RM. A.B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004), hal. 117, 121, 128 – 129.

[7] Kelsen, General Theory, Op Cit., hal 116. Kelsen, Pure Theory of Law, Op Cit., hal. 195.

[8] Hans Kelsen, General Theory of Law and State, translated by: Anders Wedberg, (New York: Russell & Russell, 1961), hal 115.

[9] Hans Kelsen, Pure Theory Of Law, Translation from the Second (Revised and Enlarged) German Edition, Translated by: Max Knight, (Berkeley, Los Angeles, London: University of California Press, 1967), hal. 201 – 205.

[10] Kelsen, General Theory, Op Cit., hal 115

[11] Attamimi, Op Cit., hal. 359. Nawiasky, Op Cit., hal. 31 – 37.

[12] A. Hamid A. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara; Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I–Pelita IV, Disertasi Ilmu Hukum Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 1990, hal., 287.

[13] Ibid.

[14] Ibid., hal. 359.

[15] Ibid. Tata urutan yang dipakai oleh Attamimi adalah berdasarkan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966. Ketetapan tersebut diganti dengan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan. Pada Tahun 2003 telah ditetapkan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

[16] Notonagoro, ”Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 (Pokok Kaidah Fundamentil Negara Indonesia)” dalam Pancasila Dasar Falsafah Negara, Cetakan keempat, (Jakarta: Pantjuran Tudjuh, tanpa tahun).

[17] Attamimi, Op Cit., hal. 309.

[18] Kusuma, Op Cit., hal. 132 – 137.

[19] Hasil Perubahan Keempat UUD 1945.

Norma Kebebasan Beragama: Benturan Antara Positivisme dan Moralitas

Walaupun proses legislasi di Indonesia dilaksanakan atas dasar ketertiban hirarki peraturan perundang-undangan, namun dalam banyak kasus, suatu peraturan acapkali berkontradiksi dengan peraturan yang yang lebih tinggi, padahal telah melalui proses harmonisasi dan sinkronisasi terhadap peraturan yang lebih tinggi. Bagi Gordon, kontradiksi tersebut wajar karena produk hukum adalah produk politik sehingga dalam beberapa kasus seringkali bias kultur, ras, gender, bahkan kepentingan dan ideologi. Hukum sebagai produk politik tentunya dilahirkan dari proses pertarungan diskursus yang pada akhirnya dimenangkan oleh kelompok diskursus mayoritas. [1]

            Keberadaan International Covenant on Civil and Political, yang salah satu ketentuannya memberikan jaminan kepada masyarakat untuk melaksanakan haknya dalam beragama dan berkeyakinan, ketika disahkan dengan melalui Undang-Undang No.12 Tahun 2005, maka sejak saat itu kovenan tersebut menjadi bagian dari hukum positif di Indonesia.

Jika mengacu pada teori Kelsen, UU No.12 Tahun 2005 sebenarnya dalam memperoleh validitasnya tidak berdasarkan pada UUD 1945, tetapi dari kovenan. Karena validitasnya tidak diperoleh dari UUD 1945 secara langsung, maka wajar jika pada akhirnya ketentuan tersebut berbenturan UUD 1945, terutama ketentuan yang memuat tentang kebebasan beragama, dimana jika dalam kovenan semua agama dan keyakinan dari theis, non theis dan atheis dijamin, namun di dalam Pasal 29 UUD 1945 yang dijamin hanyalah agama dan keyakinan monotheis, lain tidak. Dengan demikian, berdasarkan teori Kelsen pula, maka UU No.12 Tahun 2005 harus dinyatakan tidak valid karena muatan isinya (substance) bertentangan dengan Pasal 29 UUD 1945.

Sebagaimana yang dijelaskan dalam sub bab sebelumnya, keberadaan Pasal 29 UUD 1945 tersebut merupakan proses pertarungan politik antar politik aliran di Indonesia yang telah berlangsung sejak pertama kali negara ini didirikan sampai saat ini. Isi dari Pasal 29 UUD 1945 merupakan hasil kompromi politik yang untuk sementara disepakati dalam konstitusi, dimana agama dan keyakinan yang dijamin oleh negara hanyalah yang ber-Ketuhanan Yang Maha Esa. Di dalam praktiknya melalui UU No. 1/PNPS/1965 agama yang dijamin oleh negara hanyalah 6 (enam) agama, yaitu: Islam, Kristen, Katolik, Hindu, Budha dan Konghucu.[2]

            Jika menggunakan pendekatan Gordon mewakili aliran CLS, yang melihat legal discourse sebagai wacana yang berkuasa, pembatasan-pembatasan hak beragama dan berkeyakinan di Indonesia merupakan representasi dominasi legal discourse dari kelompok berkuasa (bisa dibaca kelompok mayoritas), yang kemudian men-judge agama mana yang paling benar dan boleh dipeluk.
Jika kemudian hanya 6 (enam) agama yang diakui, berarti kelompok itulah yang mendominasi legal discourese. Sisanya, karena kalah dalam legal discourse sudah pasti tidak mendapatkan tempat dalam hukum.[3]

            Jika dikaitkan dengan moralitas, terutama apakah pembatasan itu telah adil dan benar, hanya dapat dikembalikan kepada masyarakat sebagai pemegang moral sesungguhnya. Dan ternyata faktanya, kasus pemenjaraan “Lia Eden” dan pembakaran tempat-tempat beribadat jemaat Ahmadiyah oleh masyarakat (bisa dibaca kelompok Islam sebagai agama mayoritas) adalah realitas sosial yang tidak bisa dipungkiri.

Dengan melihat realitas sosial yang berkembang, dimana masyarakat masih menolak keberadaan agama dan kepercayaan di luar agama yang telah dituangkan dalam konstitusi, maka itulah keadilan dan kebenaran (paling tidak menurut masyarakat untuk saat ini)[4]. Dan keberadaan Pasal 29 UUD 1945, walaupun membatasi hak-hak beragama dan berkeyakinan bagi masyarakat, namun karena pembatasan itu atas masukan dan bersumber dari norma-norma dalam masyarakat sendiri, maka pembatasan itu tetaplah harus dikatakan adil dan sudah benar.[5]

Jika norma hukum yang terkandung dalam UU No.12 Tahun 2005 benar-benar diterapkan, tanpa ada lagi pembatasan dalam beragama dan berkeyakinan, kemungkinan besar akan langsung berkontradisi dengan norma-norma yang berkembang di masyarakat terutama norma agama dan adat.[6]

---

[1] Robert Gordon, Op.Cit. Jon Elster and Rune Slagstad, eds, 1997, Constitutionalism and Democracy (Cambridge: Cambridge University Press), hal. 209 s/d 221.

[2] Namun dengan Inpres N0.14 Tahun 1967, agama Konghucu eksistensinya tidak diakui lagi. Hal ini berakibat pada tidak diakuinya hak-hak sipil para pemeluk agama Konghucu di Indonesia. Misalnya saja, Kantor Catatan Sipil tidak mau mencatat perkawinan orang-orang yang beragama Konghucu. Selain itu, anak-anak mereka tidak memperoleh pendidikan agama Konghucu di sekolah-sekolah. Mereka juga tidak diizinkan merayakan hari-hari keagamaannya. Akhirnya tahun 2000 melalui Keppres No. 6 tahun 2000 Inpres No. 14 tahun 1967 dan agama Konghucu eksistensinya dipulihkan.

[3] Rober Gordon, Ibid.

[4] Meminjam pendekatan Ross, bahwa keadilan hukum hanya bisa terjaga jika proses kelahiran hukum tersebut didasarkan pada realias sosial. Lihat Alf Ross, On Law and Justice (Berkeley: University of California Press, 1959).

[5] Menurut Savigny, hukum yang demikian (hukum posifit), hukum yang didasarkan dan bersumber dari norma dan nilai-nilai dalam masyarakat adalah hukum yang berkeadilan. Lihat Walter Friedman. Teori dan  Filsafat Hukum, Telaah Kritis atas Teori-Teori Hukum (Susunan I), Cetakan. II. diterjemahkan oleh Muhammad Arifin. (Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada,  1986) hal.65

[6] S. Diamond, The Rule of Law versus The Order of Custom¸ (Transaction Publishers, 1981) hal. 102 yang secara tegas menyatakan: ...We live in a law-ridden society; law has cannibalized the institutions which it presumably reinforces or with which it interacts.... [W]e are encouraged to assume that legal behavior is the measure of moral behavior.... Efforts to legislate conscience by an external political power are the antithesis of custom: customary behavior comprises precisely those aspects of social behavior which are traditional, moral and religious--in short, conventional and nonlegal. Put another way, custom is social morality. the relation between custom and law is basically one of contradiction, not continuity.

Legal Discourse Politik Aliran Pasal 29 UUD 1945 dari BPUPKI sampai Amandemen UUD 1945

Jika menggunakan pendekatan Locke, konstitusi pada dasarnya memuat prinsip mayoritas, seperti dikatakannya: …and it being necessary to that which is one body to move one way; it is necessary the body should move that way whither the greater force carries it, which is the consent of majority.[1]  Setelah kontrak sosial tercapai, maka persetujuan individu hilang dan digantikan dengan kehendak mayoritas (konstitusi). Dan setiap pemerintahan harus tunduk terhadap kehendak mayoritas tersebut. Jika kemudian pemerintah melakukan tindakan yang berlawanan dengan kehendak mayoritas, dalam kacamata Locke, pemerintah harus diturunkan/dilengserkan oleh rakyatnya.

Bagi Elster dan Slagstad, sistem mayoritas sebenarnya memiliki hal yang bersifat paradoks sebab kelompok minoritas tidak diberikan kesempatan (hak) untuk menolak secara langsung, selain memilih patuh sebagaimana yang dikehendaki mayoritas itu sendiri. Sebab dalam kacamata demokrasi tanpa adanya persetujuan mutlak (acquiescence) dari suara yang kalah (minoritas) sama dengan bukan demokrasi.

Persetujuan mutlak yang diberikan kelompok minoritas tersebut biasanya disertai dengan jaminan politik dari negara. Jaminan politik itu didasarkan pada teori multiple membership, dimana jika setiap individu memiliki beberapa kelompok lalu sebagian besar masyarakat tergabung dalam kedua koalisi mayoritas dan minoritas, masyarakat yang kalah (minoritas) akan menggunakan dasar kehormatan dirinya sebagai alasan untuk menerima keputusan yang tidak diinginkannya tersebut, dalam situasi lain, toh mereka tetap akan mendapatkan kebaikan dari keputusan yang sebenarnya tidak dikehendakinya. Sebaliknya, atas dasar persetujuan dari minoritas, kelompok mayoritas akan bertoleran untuk tidak bertindak sewenang-wenang terhadap minoritas.[2]

Atas dasar itulah maka Elster dan Slagstad dengan mengutip teori umum tentang konstitusionalisme milik Colhoun menegaskan bahwa konstitusi pada dasarnya tidak lebih dari proses tawar-menawar (bargains). Konstitusi diyakini pada awalnya lahir dari konflik-konflik kepentingan antar kelas yang saling bermusuhan di dalam masyarakat, seperti yang diutarakannya:[3]

Constitutions, he (Colhoun) argued, are bargains. Indeed, the development and acceptance of a constitutional framework can occur only as the contingent result of irresolvable conflict: The constitutions (of both Rome and Britain) originated in a pressure occasioned by conflicts of interests between hostile classes or orders and were intended to meet the pressing exigencies of the occasion, neither party, it would seem, having any conception of the principles involved or the consequences to follow beyond the immediate objects in contemplation.

Oleh karena itu, Elster dan Salgstad mengungkapkan bahwa the initial willingness of rival factions to compromise on a constitutional framework is usually motivated by battle fatigue and a yearning for the fruits of peaceful cooperation. But all parties mus be assured that “ultimate values” –the things they care avout most- will not be dragged through the mud of contestation. When factions negotiate, they put their differences aside and build on common the thought of being ruled by foreigners. Burying differences, in Calhoun’s view, meant removing them from the national political agenda in order to concentrate on problems likely to mobilize greater social concensus.[4]

Aristoteles memberikan gambaran konstitusi dengan pengklasifikasian konstitusi pada 2 (dua) hal pokok yaitu the ends pursued by states dan the kind of authority exercised by ther government. Tujuan tertinggi dari Negara adalah a good life, dan hal ini merupakan kepentingan bersama seluruh warga masyarakat. Karena itu, Aristoteles membedakan antara right constitution dan wrong constitutions dengan ukuran kepentingan bersama itu. Jika konstitusi diarahkan untuk tujuan mewujudkan kepentingan bersama, maka konstitusi itu disebut konstitusi yang benar, tetapi jika sebaliknya maka konstitusi itu adalah konstitusi yang salah.[5]

Konstitusi yang terakhir (yang salah) dapat disebut pula sebagai perverted constitution yang diarahkan untuk memenuhi kepentingan para penguasa yang selfish (the selfish interest of the rulling authority). Konstitusi yang baik disebut Aristoteles sebagai konstitusi yang tidak normal. Ukuran baik buruknya atau normal tidaknya kostitusi itu baginya terletak pada prinsip bahwa political rule, by virtue of its specific nature, is essentially for the benefit of the ruled.[6]

Dalam kasus ini, Mahfud MD mencoba memberikan gambaran dengan membandingkan kehidupan berkonstitusi era Orde Lama dengan Orde Baru. Salah satu poin yang ditegaskan Moh.Mahfud adalah:  jalan yang ditempuh Orde Lama adalah inkonstitusional, sedangkan Orde Baru memilih justifikasi melalui cara-cara konstitusional sehingga perjalanan menuju otoritariannya memang didasarkan pada peraturan yang secara “formal” ada atau dibuat.[7] Dari kacamata Mahfud ini dapat dilihat bahwa jika meminjam istilah Aristoteles bahwa UUD 1945 pada masa Orde Baru tidak lebih sebagai perverted constitution yang diarahkan untuk memenuhi kepentingan para penguasa yang selfish.

Namun bagaimanapun, bagi Kelsen sebagai pelopor teori hukum murni, konstitusi akan tetap dipandang sah selama tetap dipostulasikan sah (valid) oleh masyarakat. Sebaliknya, jika ternyata konstitusi (perubahan konstitusi) tidak dipatuhi masyarakat (tidak efektif) bahkan berbuah protes, maka pihak-pihak yang menyusun konstitusi tersebut akan berbalik dinilai sebagai pengkhianat dan tindakan mereka dalam menyusun atau merubah konstitusi akan dianggap sebagai perbuatan yang illegal, atas dasar penilaian konstitusi sebelumnya.[8]

Jika dikaitkan dengan keberadaan Pasal 29 UUD 1945 yang mengatur tentang jaminan kebebasan beragama dan berkeyakinan, dari sejarahnya dilahirkan dari proses bargains antar politik aliran di Indonesia, terutama antara kelompok Islam sebagai agama mayoritas dengan kelompok Indonesia Timur yang rata-rata beragama non Islam. Kelompok Islam sebagai agama mayoritas menghendaki dalam konstitusi perlunya memberikan perlakuan khusus bagi umat Islam. Perlakuan khusus tersebut telah disetujui oleh tim perumus (tim 9) yang bertugas menyusun dasar negara dengan menuangkan “7 kata” di dalam Piagam Jakarta, namun ketika Piagam Jakarta tersebut disahkan sebagai Pembukaan UUD 1945, 7 kata tersebut dihapus atas ancaman dari kelompok non Islam dari Indonesia Timur yang akan menolak untuk menjadi bagian dari negara Indonesia jika 7 kata tersebut dipertahankan.[9]

Penghapusan 7 kata tersebut kembali digugat oleh kelompok Islam ketika Dewan Konstituante membahas pembentukan UUD yang baru. Sebelum dibubarkan oleh Presiden Soekarno, Konstituante sebenarnya telah menyelesaikan 90 persen agenda tugasnya kecuali satu hal yaitu menetapkan pilihan atas dua anutan ideologi dasar: “Pancasila atau Islam”. Lima persyaratan telah disepakati: berkepribadian Indonesia, dijiwai semangat revolusi 17 Agustus 1945, musyawarah sebagai dasar penyelesaian segala persoalan negara, terjaminnya kebebasan beragama, serta jaminan sendi-sendi perikemanusiaan, kebangsaan yang luas dan keadilan sosial.[10]

Berdasarkan risalah rapat-rapat Dewan Konstituante, rangkaian debat di Konstituante jauh lebih tajam daripada perdebatan ST MPR dan Sidang PAH I BP MPR 200-2002. Menurut catatan risalah, perdebatan yang berlangsung kerapkali panas karena dibumbui kata-kata pedas yang menyerang pribadi dan mengarah SARA. PM Juanda dalam kesempatan memberikan jawaban pemerintah, misalnya, tak mau menanggapi ejekan seorang anggota yang dikatakannya bersifat persoonlijk dan provokatif. Anggota Asmara Hadi dari fraksi GPPS (Gerakan Pembela Pancasila) berkata:

Dari golongan Islam sudah keluar kata-kata ‘kami tak takut’. Juga dari golongan pendukung Pancasila ada keluar kata-kata ‘kami tak takut’. Kalau kita terus menerus begini saling panas, saling ejek, saling lempari dengan lumpur, ke mana kita sampai?

“Kita di sini bisa berdebat berpanas-panasan, kita tidak akan berkelahi, sebab kita berpikiran panjang dan sesudah berdebat kita akan bersama-sama minum kopi di restoran. Tapi bagaimana kalau rakyat di luar gedung Konstituante ini karena terseret akan kata-kata yang kita ucapkan di sini, ikut memperdebatkan pula apa yang kita perdebatkan di sini? Rakyat yang kurang panjang pikirannya. Kalau mereka karena panas hati lalu mencabut golok, maka kalau ada darah yang tertumpah, kitalah yang bertanggung jawab, kitalah yang bersalah.”[11]

Benturan antara blok Islam dan blok Pancasila akhirnya coba diakhiri oleh Bung Karno untuk kembali ke UUD 1945 melalui pidatonya "Respublica, Sekali Lagi Respublica" di depan sidang Konstituante. Namun sayang ajakan tersebut tidak meredakan benturan karena hanya disetujui oleh kelompok (blok ) Pancasila yang terdiri dari fraksi-fraksi nasionalis, partai-partai agama non-Islam, sosialis, komunis, golongan dan perorangan non partai. Sementara fraksi-fraksi Islam hanya mau kembali ke UUD 1945 jika sebelumnya diamandemen terlebih dahulu. Amandemen yang dikehendaki fraksi-fraksi Islam adalah masuknya “7 kata” dalam Piagam Jakarta di Pembukaan dan di pasal 29 UUD 1945.[12]

Karena musyawarah untuk mufakat tidak tercapai, akhirnya dilakukan voting. Voting pertama (Jumat 29 Mei 1959) adalah untuk "setuju" atau "tidak" terhadap UUD 1945 dengan amandemen yang diusulkan blok Islam. Hasil pemungutan suara dari 470 anggota yang hadir adalah 201 setuju lawan 265 tidak setuju (empat anggota abstein). [13]

Karena rancangan UUD harus didukung oleh 2/3 suara, usulan amandemen dari fraksi Islam gagal. Nasib serupa dialami oleh pendukung UUD 1945 yang tanpa perubahan. Tiga hari  untuk tiga kali pemungutan suara atas usulan ini juga tak cukup memenuhi kuorum 2/3 suara. Hasilnya: (Sabtu 30 Mei 1959), 269 setuju lawan 199 tidak setuju; Senin 1 Juni 1959, 264 setuju dan 204 menolak; Selasa 2 Juni 1959, 263 setuju dan 203 menolak. Suara yang diperlukan untuk memenangkan tiga kali voting itu adalah 316, 313, 312. [14]

Rapat yang menentukan nasib UUD 1945 itu ditutup 2 Juni 1959 pukul 12.21. Itulah menit terakhir dari nafas Konstituante yang telah berupaya keras selama 2 (dua) tahun 6 (enam) bulan 2 (dua) hari untuk menyelaraskan pandangan bangsa ini tentang dasar negaranya, namun sia-sia. Pada 5 Juli 1959 akhirnya Presiden Sukarno guna menghentikan perpecahan yang telah mengarah pada SARA dan perpecahan bangsa segera mengeluarkan Dekrit kembali ke UUD 1945 dengan model kepemimpinan “Demokrasi Terpimpin”, dengan ciri setiap musyawarah yang tidak mencapai mufakat harus diserahkan kepada Presiden selaku Pemimpin Besar Revolusi demi penyelamatan persatuan bangsa dan jalannya revolusi Indonesia.[15]

Benturan ideologis dan berbau SARA tersebut kembali mencuat pada proses Perubahan UUD 1945. Benturan tersebut menguat di Sidang Tahunan MPR Tahun 2000 ketika MPR mengagendakan Pemandangan Umum Fraksi-Fraksi terhadap hasil Rancangan BP MPR khususnya tentang agama yang tercantum di dalam Pasal 29 UUD 1945. Isi rancangan tersebut tertuang dalam lampiran TAP MPR Nomor XI/MPR/ 2001 yang isinya memberikan 4 (empat) alternatif rancangan Pasal 29 ayat (1) yaitu:

Alternatif 1    : (1) Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa (Tetap).

Alternatif 2    : (1) Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa dengan kewajiban menjalankan syariat Islam bagi pemeluk-pemeluknya.

Alternatif 3    : (1) Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa dengan kewajiban melaksanakan ajaran agama bagi masing-masing pemeluknya.

Alternatif 4    : (1) Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab, Persatuan Indonesia, kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Dalam sidang tersebut, MPR terpolar ke dalam 2 (dua) kubu, yaitu kubu yang tetap menginginkan Pasal 29 tidak diubah (alternatif pertama) yang terdiri dari F-PDIP, dan F-PG dan FUG, dan kubu yang menginginkan “7 kata” dalam Piagam Jakarta dimasukkan ke dalam rumusan Pasal 29 (alternatif kedua) yang terdiri dari  FPPP dan FPBB. Ditengahi oleh kubu yang sedikit soft namun lebih condong ke FPPP dan FPBB yang menawarkan kompromi tetap memasukkan “7 kata” namun kalimat “syariat Islam” diganti “ajaran agama” yang dimotori Fraksi Reformasi (PAN dan PK).

FPPP melalui Zainuddin Islam menyatakan bahwa Pembukaan UUD 1945 sebenarnya adalah Piagam Jakarta yang pada saat terakhir penyusunan dan pengesahan UUD oleh PPKI direvisi dengan menghilangkan “7 kata” dibelakang kata Ketuhanan, oleh karena itu “7 kata” tersebut harus dikembalikan (dimasukkan) ke dalam Pasal 29 UUD 1945. FPPP meyakinkan bahwa pemuatan “7 kata” tersebut sama sekali tidak berarti telah terbentuk negara Islam. Hal itu hanya berarti bahwa hukum Islam berlaku bagi umat Islam sebagaimana halnya politik hukum Hindia Belanda tahun 1929 yang pernah mengakui keberadaan hukum Islam.[16]

Senada dengan FPPP, FPBB juga menginginkan dimasukkannya “7 kata” dengan alasan yang sedikit berbeda. Alasan yang dipergunakan dengan mengutip konsideran Dekrit yang menyatakan bahwa Piagam Jakarta menjiwai dan merupakan bagian yang tak terpisahkan dari UUD 1945, sehingga sudah sewajarnya “7 kata” yang terdapat dalam Piagam Jakarta dimuat kembali di Pasal 29 UUD 1945. FPBB menyatakan bahwa tidak ada maksud untuk memberlakukan syariat Islam kepada non muslim dan tidak ada maksud menyingkirkan agama-agama lainnya. FPBB menjamin kebebasan agama lain untuk hidup dan bebas menjalankan ajarannya di Indonesia karena syariat Islam pun menjaminnya.[17]

F-PDIP melalui wakilnya Soetjipto menyatakan bahwa rumusan Pasal 29 dalam UUD 1945 merupakan kesepakatan bangsa yang amat fundamental secara makna, dan amanat monumental dalam kedudukannya sebagai pusat keseimbangan sebagai bangsa. Tanpa keseimbangan, maka Bhinneka Tunggal Ika dipastikan akan berakhir, karenanya bagi F-PDIP rumusan Pasal 29 itu tidak perlu diubah.[18] Sementara F-PG melalui Hajriyanto Y. Thohari menyatakan bahwa kalimat tegas “Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa” menunjukkan sekaligus menegaskan bahwa negara Indonesia bukanlah negara sekuler dan bukan pula negara agama, tiap agama hidup berdampingan dan saling menghormati, sehingga Pasal 29 ayat (1) sudah benar dan tidak perlu diubah.[19] Fraksi UG melalui Valina Singka Subekti menegaskan bahwa Pasal 29 tidak boleh diubah karena merupakan jantungnya UUD 1945. Di dalam pembukaan tegas dinyatakan bahwa kemerdekaan Indonesia adalah berkat Rahmat Allah Yang Maha Kuasa karena itu harus ditegaskan bahwa Ketuhanan Yang Maha Esa adalah dasar dari Negara Republik Indonesia.[20]

FPKB melalui Ali Masskur Musa juga menegasakan bahwa Pasal 29 merupakan kesepakatan bersama antara the founding fathers dalam rangka mewujudkan kebersamaan dan mempertahankan NKRI sehingga harus dipertahankan.[21] FPDKB bahkan lebih keras, melalui Tunggul Sirait secara tegas menyatakan mengubah Pembukaan atau memasukkan ke dalam Batang Tubuh UUD 1945 yang muatannya mengingkari isi, jiwa dan semangat Pembukaan UUD 1945 berarti membubarkan NKRI.[22]

Sementara Fraksi Reformasi (terdiri dari PAN dan PK) mencoba untuk lebih bersikap moderat dengan memberi jalan tengah. Menurutnya tuntutan memasukkan “7 kata” Piagam Jakarta adalah wajar karena dari sejarahnya para pendiri bangsa kagum atas keluruhan budi pekerti dan kemuliaan akhlak yang didasarkan pada kesalehan individual dalam menjalankan ajaran agamanya masing-masing. Oleh karena itu F-Reformasi memberikan alternatif ketiga yaitu: Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa dengan kewajiban melaksanakan ajaran agama bagi masing-masing pemeluknya.[23]

Setelah melalui perdebatan panjang, akhirnya pada Rapat Paripurna ke-6 MPR Lanjutan ke-2 ST MPR, 10 Agustus 2002 dapat diakhiri tanpa harus melalui voting. Akhir perdebatan tersebut dilakukan dengan mundurnya FPPP dan FPBB untuk tidak ikut mengambil keputusan untuk menetapkan Pasal 29 sesuai dengan aslinya.

---

[1] John Locke, 1952,The Second Treatise of Government (Indianapolis: The Liberal Arts Press, Inc) Pasal 96, hal. 55.

[2] Jon Elster and Rune Slagstad, eds, 1997, Constitutionalism and Democracy (Cambridge: Cambridge University Press), hal. 209. Dinyatakan bahwa: majoritarianism is thus inherently paradoxical. Its escapes inconsistency only because consent can be aimed at different targets. Even if they do not consent directly to the decisions being made, members of an outvoted minority can consent to the procedures by which that decision was reached and even bind themselver indirectly to abid by whatever outcome the accepted procedure produces. But the difficulty here cannot be so easily dismissed. Why do minorities accept majority rule? without a minority’s acquiescence in decisions which its members, by definition, dislike, democracy would be impossible. But how is a minority’s acquiescence politically guaranteed? One answer is offered by the theory of “multiple membership”. If every individual belongs to several groups at once, then most citizens will be aligned with both majority and miniority coalitions of different questions. Outvoted on issue citizens will have good self-regarding reason to accept an unwanted decision: in other circumstances they, too, will benefit from majority rule. Contrariwise, members of an obviously temporary majority will b inspired to display self restraint.

[3] Ibid. hal 211.

[4] Ibid.

[5] Jimly Asshiddiqie, Jimly Asshiddiqie, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta : Setjen Mahkamah Konstitusi republik Indonesia) Hal 6.

[6] Ibid.

[7] Moh.Mahfud MD, 1999, Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, (Yogyakarta: Gama Media) hlm 17

[8] Hans Kelsen, Op. Cit. hal 120 disebutkan oleh Kelsen bahwa If they succeed, if the old order ceases, and the new ordr begins to be efficacious, because the individuals whose behavior the nuew order regulates actually behave, by and large,in comformity with the new ordr, then this order is considered as a valid order… If the revolutionaries fail, if the order they have tried to establish remains inefficacious, then, on the other hand, their undertaking is interpreted, not as a legal, a law-crating act, as the crime of treason, and this according to the old monarchic constitution and its specific basic norm.

[9] 7 kata yang dimaksud  dalam Piagam Jakarta adalah sila pertama “Ketuhanan dengan kewajiban menjalankan syariat Islam bagi pemeluk-pemeluknya”.  Kalimat tersebut menempel pada sila Pertama dalam Piagam Jakarta, namun dalam  rapat PPKI pada tanggal 18 Agustus kalimat tersebut dicoret karena tersiar kabar bahwa rakyat Kristen di wilayah Indonesia bagian timur akan menolak bergabung ke dalam Republik Indonesia. Dalam menanggapi keberatan trsebut, Moh. Hatta mengumpulkan beberapa wakil golongan Islam yang duduk di PPKI, yakni Wachid Hasjim, Ki Bagus Hadikoesoemo, Kasma Singodimedjo, dan Teuku Mohammad Hasan untuk membicarakan persoalan tersebut. Dalam pembicaraan formal itu wakil-wakil golongan Islam dengan ikhlas merelakan beberapa perubahan de3mi persatuan kesatuan. Lihat buku Sekitar Proklamasi 17 Agustus 1945 (Tintamas, Jakarta: 1970).

[10] Benturan dan Bubaran Konstituante (disarikan dari Risalah-risalah Perundingan Konstituante (Bandung: Masa Baru tanpa tahun) dalam http://diskusia.multiply.com/journal/ item/9/Benturan_dan_Bubaran_Konstituante

[11] Ibid.

[12] Ibid.

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] Ibid.

[16] Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2008, Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku VIII, Warga Negara dan Penduduk, Hak Asasi Manusia, dan Agama, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi), hal. 287-289.

[17] Ibid. hal.291-292.

[18] Ibid. hal.285-286

[19] Ibd. Hal.286

[20] Ibid. hal. 286-287

[21] Ibid. hal. 290

[22] Ibid. hal.293

[23] Ibid. hal.293