Menyoal Judicial Review di Indonesia

Judicial activisim (aktivitas judicial) menurut kamus hukum Black Law adalah sebuah cara permenungan, mencari, atau menggali filosofi dari hukum dalam pembuatan putusan peradilan, dimana hakim diperbolehkan menggunakan pengetahuan personalnya berkaitan dengan kebijakan publik, juga pelbagai faktor-faktor lainnya, untuk menuntunnya memutuskan sebuah permasalahan.[1] Kewenangan menemukan esensi dari sebuah produk peraturan perundang-undangan itulah yang menyebabkan John Marshall, Ketua Mahkamah Agung Amerika pada tahun 1803 melakukan langkah luar biasa yang akhirnya “menciptakan” mekanisme judicial review. Walaupun terdapat pelbagai pihak yang menyebutkan bahwa konsep tersebut adalah manipulasi kewenangan konstitusional oleh peradilan namun mekanisme tersebut tetap berjalan hingga kini.Richard Dobbs Spaight salah seorang penyusun konstitusi Amerika menyatakan bahwa judicial review adalah perampasan wewenang. Para kritisi judicial review sering mempertanyakan kewenangan tersebut, menurut mereka, jika memang kewenangan pengujian oleh lembaga peradilan dimaksudkan oleh para pembentuk konstitusi Amerika, namun kenapa tidak dicantumkan dalam pasal-pasal konstitusi.[2]

Felix Frankfurter menanggapi hal tersebut dengan dingin. Menurutnya banyak pihak yang tidak memahami sejarah dan memiliki prasangka yang berlebihan terhadap kewenangan tersebut yang berakibat kepada perdebatan tidak berkesudahan dan tidak berguna.[3] Bagaimanapun kewenangan judicial review terus digunakan dan itu dianggap penting untuk menghindari abuse of power dari lembaga pembentuk undang-undang. Hakim menjadi “juri” terakhir yang menilai sebuah produk perundang-undangan telah berkesesuaian dengan rasa keadilan, kedaulatan rakyat, asas kemanfaatan, dan pelbagai faktor yang diperlukan untuk menjaga keberlangsungan sebuah Negara bangsa.

Judicial review yang merupakan “bagian” dari judicial activism sangat penting ada semenjak kepentingan publik lebih diutamakan daripada kepentingan privat. A.M Ahmadi, mantan Ketua Mahkamah Agung India berpendapat bahwa: Judicial activism is a necessary adjunct of the judicial function since the protection of public interest as opposed to private interest happens to be its main concern.[4]

Bagi Francis Fukuyama penciptaan (termasuk menurut penulis pemberian kewenangan baru) lembaga-lembaga pemerintahan baru dan penguatan-penguatan lembaga yang telah ada (dapat pula penambahan kewenangan) merupakan sebuah konsep pembangunan Negara yang sangat diperlukan untuk menghindari Negara lemah atau Negara gagal.[5] Jadi kewenangan judicial review juga sangat penting dalam mewujudkan stabilitas Negara.

Konsep review oleh sebuah lembaga peradilan tersebut kemudian berkembang secara massif dalam sistem ketatanegaraan banyak Negara di dunia. Pelbagai metode baru pun ditemukan dalam perkembangannya. Di tahun 1920, Hans Kelsen mencetus ide pemisahan lembaga kekuasaan kehakiman, satu di antara puncak kekuasaan tersebut dikhususkan melakukan kewenangan judicial review.

Indonesia melalui perubahan ketiga UUD 1945 melakukan duplikasi terhadap ide Kelsen tersebut. Wujudlah kemudian dua puncak kekuasaan kehakiman di Indonesia, Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi [Pasal 24 ayat (2) UUD 1945]. Oleh Laica Marzuki konsep Kelsen tersebut disebut dengan duality of jurisdiction.[6] Tentu dalam tatanan ketatanegaraan di Indonesia terbentuk rekayasa konstitusional tersendiri. Pemisahan kekuasaan peradilan tersebut tidak diiringgi dengan pemisahaan kewenangan di antara dua kekuasaan judicial tersebut.

Pasal 24A UUD 1945 memberikan pengaturan yang sesungguhnya bersebrangan dengan konsep yang diajarkan Kelsen. Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 berbunyi sebagai berikut:

Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang.

Pasal 24C ayat (1) kemudian menyatakan terdapatnya kewenangan yang berkategori sama, selengkapnya pasal tersebut sebagai berikut:

Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga Negara,…

Dua pasal tersebut [Pasal 24 A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945] memperlihatkan bahwa para pelaku amandemen UUD 1945 (second framers of constitution) sengaja memberikan kewenangan judicial review kepada dua puncak kekuasaan peradilan tersebut. Walaupun hal tersebut tidak lazim dalam konsep ketatanegaraan di banyak Negara lain, akan tetapi sistem Indonesia sulit untuk dilakukan perubahan. Satu-satunya cara adalah dengan melakukan amandemen UUD 1945.

Perubahan UUD 1945 merupakan sebuah keharusan untuk membenahi “silang-sengkarut” tatanan ketatanegaraan Indonesia. Konsep pembagian kewenangan judicial review tersebut akan memberikan dampak tersendiri dalam perjalanan ketatanegaraan di Indonesia. Tulisan ini akan memberikan gambaran mengenai fakta-fakta yang memperlihatkan bahwa telah terjadi kesalahan dalam penataan konsep kekuasaan kehakiman di Indonesia.

a.       Satu atap Judicial Review

Menurut Vicki C. Jackson dan Mark Tushnet terdapat dua model lembaga yang melakukan judicial review. Pertama model Amerika, disebut juga the decentralized model, dimana kewenangan judicial review dilaksanakan secara berjenjang. Mahkamah Agung dan peradilan yang berada di bawahnya berwenang memutuskan perkara-perkara review sebuah produk perundang-undangan.[7] Model Amerika memperlihatkan bahwa judicial review dapat dilakukan oleh banyak peradilan, namun kesemuanya dalam satu atap di bawah naungan Mahkamah Agung Amerika. Judicial review yang dilakukan oleh lembaga peradilan di bawah MA dapat dibanding ke peradilan di atasnya.[8]

Model kedua menurut Jackson dan Tushnet dikenal dengan model Austria atau disebut juga the centralized model.[9] Model yang dikenal sebagai konsep Kelsen ini hanya memiliki satu puncak kekuasaan peradilan yang berwenang melakukan judicial review, yaitu Mahkamah Konstitusi.[10]

Model Austria memperlihatkan bahwa kewenangan judicial review hanya terdapat pada peradilan konstitusional. Seluruh produk perundang-undangan diuji nilai konstitusionalnya oleh satu lembaga peradilan, Mahkamah Konstitusi Austria.

Indonesia sendiri yang oleh banyak pakar menganut konsep Hans Kelsen sesungguhnya telah melakukan penyimpangan. Kewenangan judicial review berada pada dua naungan puncak kekuasaan kehakiman. Constitutional judicial review (uji konstitusionalitas) dilakukan oleh MK sedangkan law judicial review (uji Perundang-undangan di bawah UU) dilaksanakan oleh MA.

Model Indonesia ini akan menciptakan permasalahan. Kasus pengujian peraturan KPU pada Pemilu 2009 memperlihatkan berbahayanya jika kewenangan judicial review dimiliki oleh dua institusi peradilan yang berbeda. Peraturan KPU mengenai perhitungan tahap dua anggota calon legislative terpilih pada Pemilu 2009 yang diuji ke MA sesungguhnya terjadi dikarenakan para Pemohon merasa akan sulit meminta penafsiran ketentuan UU kepada MK agar berkesesuaian dengan kepentingan politik Pemohon. Berdasarkan itu dugaan politis tersebut maka Pemohon menguji peraturan KPU tersebut dengan UU No. 10 Tahun 2008 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD ke MA.[11]

MA kemudian memberikan tafsir peraturan KPU tersebut sesuai dengan keinginan politis para Pemohon. Namun permasalahan tidak selesai sampai di situ. Para pihak yang tidak menyetujui putusan tersebut kemudian mengajukan permohonan uji konstitusional UU No.10/2008 tersebut kepada MK. Dalam putusannya MK menyatakan secara “implicit” bahwa putusan MA tidak dapat diberlakukan dikarenakan kehilangan dasar berpijaknya (UU No.10/2008).

Kenyataan tersebut telah menciptakan pengabaian sebuah putusan kekuasaan kehakiman melalui putusan dari cabang kekuasaan kehakiman yang lain. Jika dilihat dari asas penegakkan keadilan, putusan MK yang menganulir secara tidak langsung putusan MA tersebut dapat dimaklumi. Namun dalam bingkai penataan lembaga Negara, putusan MK tersebut dapat merusak kewibawaan institusi MA sebagai lembaga sederajat dalam ranah kekuasaan kehakiman. Untung saja para pihak mampu menahan diri, menerima putusan tersebut tanpa menimbulkan polemik berkepanjangan. Akan lain ceritanya apabila putusan MK tersebut tidak memenuhi standar keadilan publik. Saat ini MK memang sedang berada di puncak popularitas kepercayaan publik. Sehingga tidak hanya masyarakat, politikus yang memiliki kepentingan individual saja dengan “lapang hati” menerima putusan tersebut. Namun bukan berarti putusan MK akan selamanya diterima.

Kondisi sengketa Pemilu dan benturan antar putusan tersebut bisa saja suatu saat akan menjadi dasar pertikaian hebat antara MK dan MA. Pihak-pihak (MA dan MK) yang bertikai akan memiliki landasan hukum yang didasari putusan masing-masing. Padahal UUD 1945 tidak memiliki solusi terhadap sengketa antar lembaga negara yang melibatkan MK sebagai salah satu pihak. Sebagai satu-satunya penafsir (sole interpreter) UUD 1945, MK tentu tidak layak memaknai pasal-pasal konstitusi sebagai pihak yang bertikai. Itu sebabnya benturan kewenangan MA dengan MK sedapat mungkin harus dihindari.

Jika disigi, benturan tersebut terjadi karena terdapatnya UU yang sama-sama dipergunakan dalam melaksanakan kewenangan judicial review. MK menjadikan UU sebagai objek yang diujikan konstitusionalitasnya terhadap UUD, sedangkan MA menjadikan UU sebagai dasar pengujian terhadap produk perundang-undangan di bawah UU. Itu sebabnya terjadi “benturan” secara tidak langsung antara putusan MA dan MK dalam perselisihan hasil Pemilu 2009 yang lalu.

Untuk menghindari pelbagai permasalahan dalam judicial review dan sekaligus mengurangi tumpukan perkara di MA,maka pemberian kewenangan judicial review hanya kepada MK akan meminimalisir benturan antara MA dan MK. Hal itu berfungsi menciptakan kestabilan tatanan ketatanegaraan.

b.       Judicial Terorism

Satybrata Sinha dalam Judicial Activism: Its Evolution and Growth mengemukakan bahwa aktivitas peradilan (judicial activism) akan memberikan dua kemungkinan. Pertama, putusan hakim itu mungkin dapat dinilai sebagai sebuah mahakarya keadilan (baca: judicial creativity). Putusan John Marshall dalam perkara Marbury versus Madison di Amerika yang melahirkan metode judicial review dapat menjadi contoh sempurna dalam hal ini. Kemungkinan kedua ialah putusan hakim dapat menjadi intimidasi (baca: judicial terrorism) bagi publik yang menciptakan kekacauan bagi kemanusiaan, ketakutan, dan kekhawatiran. Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang berkaitan dengan keberadaan Peradilan Tindak Pidana Korupsi membuktikan simpulan Sinha yang kedua tersebut. Selengkapnya Sinha menuturkan bahwa:

Judicial activism had all along been meaning different things to different people. Its evolution and growth, effect on public administration and other fields of social life had created a hornet’s nest. On the one hand it is equated with judicial creativity; on the other it is being labeled as judicial terrorism.[12]

Sebagaimana Sinha, P.P. Rao menjelaskan mengenai dua wajah dari judicial activism tersebut. Rao berpendapat bahwa judicial creativity adalah aspek positif dari judicial activism, namun judicial activism juga memiliki sisi kontroversial yang menakutkan. Rao menuturkan sebagai berikut:

Judicial creativity and dynamism are the positive aspects of judicial activism. There is yet another facet of judicial activism which is highly controversial. Some call it “adventuresome” and some perceive it as “expansionism”.[13]

Putusan lembaga peradilan yang dapat menimbulkan resiko (adventuresome) sebagaimana dinyatakan Rao di atas atau memberikan rasa pertakut (baca: teror) sebagaimana dinyatakan Sinha. Putusan yang adventuresome tersebut sesungguhnya sering terjadi dalam banyak putusan peradilan di dunia.

Dalam perkara Roe versus Wade di Mahkamah Agung Amerika, suasana teror bagi masyarakat yang memiliki nilai-nilai agama terjadi. Kasus yang meminta diperbolehkannya aborsi tersebut akhirnya melegalkan upaya pembunuhan janin bayi. Menurut kalangan agama di Amerika, putusan MA Amerika tersebut menjadi sesuatu hal yang mengerikan bagi tatanan kehidupan mereka. Hal itu terbukti ketika angka aborsi terus meningkat di Amerika. Orang tidak lagi mengugurkan bayinya dikarenakan sebuah keterpaksaan (misalnya sebagai korban pemerkosaan) tetapi lebih kepada gaya hidup pergaulan bebas. Menurut Jean Bethke Elshtain, akibat putusan tersebut telah menimbulkan perdebatan yang berkepanjangan di sepanjang tahun 1973 di banyak Negara-negara bagian di Amerika.[14]

Peradilan di Indonesia bahkan memiliki banyak catatan terhadap putusan yang dapat digolongkan kepada judicial terrorism. Kasus pencemaran Teluk Buyat oleh PT. Newmont adalah salah satu yang dapat dikatakan sebagai sebuah judicial terrorism.[15] Keresahan yang ditimbulkan putusan judicial terrorism tidak harus berbentuk kerusuhan massa. Dalam hal sebuah putusan dapat menyebabkan polemik politik yang menimbulkan ketidak pastian hukum, maka putusan tersebut dapat juga disebut sebagai sebuah judicial terrorism.

Dalam perkara Pilkada Kota Depok yang mempertemukan kubu Nur Mahmudi Ismail (Partai Keadilan Sejahtera) dan kubu Badrul Kamal (Golkar dan PKB), putusan Pengadilan Tinggi Jawa Barat yang dengan tanpa bukti jelas telah menganulir kemenangan kubu Nur Mahmudi Ismail dalam Pilkada Kota Depok merupakan contoh bentuk teror dari putusan peradilan yang lainnya. Putusan tersebut menimbulkan keresahan di masyarakat Kota Depok. Bagi sejumlah kalangan pemerhati peradilan, putusan tersebut sangat nyata sekali unsur berpihak kepada kelompok tertentu.

Kondisi itu terjadi dikarenakan masuknya kepentingan politik dan penguasa dalam ranah peradilan. Jed Rubenfeld dari Universitas Yale dalam buku berjudul Constitusionalism, Philosophical Foundations mengkhawatirkan masuknya kepentingan-kepentingan politik dalam interpretasi hakim. Menurutnya hakim tidak perlu memperhatikan terlalu dalam para politikus dan teori-teori politik, melainkan hakim haruslah benar-benar memahami bagaimana melakukan interpretasi hukum dengan baik.[16] Jangan sampai putusan hakim menjadi alat berdirinya tirani (judicial tyranny) kekuasaan politik. Jika itu terjadi, maka sebagai lembaga terpenting dalam menegakkan keadilan, lembaga peradilan sudah lari dari konteks tujuan keberadaannya selaku lembaga yang mengontrol seluruh institusi negara.

---

[1] Bryan A. Garner (Edt), Black’s Law Dictionary, Eighth Edition, West, a Thomson Business, USA, 2004, hlm. 862.

[2] Leonard W. Levy, Judicial Review, Sejarah, dan Demokrasi: Sebuah Pengantar., dalam: Leonard W. Levy (Edt), Judicial Review, Sejarah Kelahiran, Wewenang dan Fungsinya dalam Negara Demokrasi, Penerbit Nusamedia dan Penerbit Nuansa, Jakarta, 2005, hlm. 2.

[3] Ibid.

[4] S.P. Sathe, Judicial Activism in India, Transgressing Borders and Enforcing Limits, Oxford University Press, New Delhi, 2002, hlm.25.

[5] Francis Fukuyama, Memperkuat Negara, Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21, Kerjasama Kedutaan Besar Amerika Serikat, Freedom Institute, dan Penerbit Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2005, hlm. Xvii.

[6] Istilah Laica Marzuki tersebut sesungguhnya hanya tepat disandangkan kepada konsep pembagian kekuasaan kehakiman di Indonesia dan beberapa Negara lain yang menganut konsep yang sama. Namun istilah dual jurisdiction tersebut tidak dapat diarahkan kepada konsep yang dirancang Kelsen pada system ketatanegaraan di Austria. Hal itu dikarenakan Austria sendiri memiliki 3 (tiga) cabang kekuasaan kehakiman, yaitu: (1) Supreme Judicial Court atau Oberster Gerichtshof yang menjadi puncak peradilan umum; (2) Administrative Court atau Verwaltungsgerichtshof yang memuncaki kekuasaan peradilan administratif; dan (3) Constitutional Court atau Verfassunggerichtshof yang merupakan peradilan konstitusional, biasanya tidak memiliki peradilan di bawah garis kewenangannya

[7] Vicki C. Jackson dan Mark Tushnet, Comparative Constitutional Law, New York Foundation Press, New York, 1999, hlm. 456.

[8] Feri Amsari, Masa Depan MK: Kesesuaian Teori dan Implementasi, dalam Jurnal Konstitusi Mahkamah Konstitusi, Vol.5. No.1, Juni 2008, hlm. 81.

[9] Vicki C. Jackson dan Mark Tushnet, Op.Cit. hal 457

[10] Feri Amsari, Op.Cit. hal.82

[11] Ibid. hal.83

[12] Satybrata Sinha, Judicial Activism: Its Evolution and Growth, dalam D. Banerjea (edt), Judicial Activism, Vikas Publishing House, New Delhi, 2002, hlm.14.

[13] P.P. Rao, Judicial Activism: Its Positive and Negative Aspects, dalam Ibid, hlm. 35.

[14] Jean Bethke Elshtain, Roe v. Wade: Speaking the Unspeakable., dalam: Robert P. George (Edt), Great Cases in Constitutional Law, Universal Law Publishing Co.Pvt.Ltd., New Delhi, 2001, hlm. 175.

[15] http://www.antara.co.id/view/?i=1177397691&c=NAS&s=, diunduh 20 Maret 2010

[16] Jed Rubenfeld, Legitimacy and Interpretation., dalam: Larry Alexander (Edt), Constitutionalism, Philosophical Foundations, Cambridge University Press, United Kingdom, 2005, hlm. 205.