Sebagaimana negara-negara penganut rechtstaat maupun civil law pada umumnya, prinsip-prinsip norma hukum di Indonesia disusun secara berjenjang (hirarki) dari norma paling dasar diterjemahkan ke dalam norma-norma yang lebih rendah. Prinsip hirarki norma hukum tersebut didasarkan pada teori hirarki norma-norma Hans Kelsen yang menyatakan bahwa norma-norma hukum pada dasarnya berjenjang dalam suatu hirarki piramida dimana norma paling rendah bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi tersebut juga bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, sampai akhirnya ke norma tertinggi sebagai norma dasar (grundnorm).[1]
Selain Kelsen, juga terdapat beberapa teori hirarki norma hukum lainnya yaitu: Kisch, Adolf Merkl dan Hans Nawiasky. Hirarkhi norma Kisch diawali dari: abstracte norm ç generalle norm atau tussen norm ç concreto norm atau casus norm. Sementara Adolf Merkl, hirarki norma hukumnya diawali dari: cita hukum ç kategori hukum ç pengertian-pengertian hukum ç tata hukum. Dan yang paling lengkap adalah Hans Nawiasky yang menyusun hirarkhi norma mulai dari: staatsfundamental norm ç staats grundgesetz ç formeel gesetz ç verordnung ç autonome satzung.[2] Dari ketiga teori tersebut pada prinsipnya sama bahwa norma yang lebih rendah harus bersumber dan berdasar kepada norma yang lebih tinggi.
Pemikiran Kelsen sebenarnya diilhami Adolf Merkl (murid Hans Kelsen) yang mengemukakan bahwa suatu norma hukum itu selalu mempunyai dua wajah (das dppelte rechtsantlitz). Suatu norma hukum itu ke atas ia bersumber pada norma yang diatasnya, tetapi ke bawah ia juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma hukum di bawahnya, sehingga suatu norma hukum itu mempunyai masa berlaku (rechtkarcht) yang relatif, oleh karena masa berlakunya suatu norma hukum itu tergantung pada norma hukum yang berada di atasnya. Apablia norma hukum yang berada diatasnya dicabut atau dihapus, pada dasarnya norma-norma hukum yang berada di bawahnya akan tercabut atau terhapus pula.[3]
Jika dikaitkan dengan Indonesia, hirarki norma hukum diatur secara khusus dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Terhadap hirarki peraturan perundang-undangan ini, Bagir Manan memiliki pendapat lain bahwa sebenarnya dalam sistem hukum positif di dunia tidak ada yang secara khusus mengatur tata urutan peraturan perundang-undangan. Kalaupun ada pengaturan, hanya terbatas pada asas yang menyebutkan bahwa “perundang-undangan yang lebih rendah tidak bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya”. Hal tersebut disebabkan karena tata urutan itu mempunyai konsekuensi, bahkan setiap peraturan perundang-undangan harus memiliki dasar hukum pada peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Apabila ternyata peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya, maka dapat dituntut untuk dibatalkan, bahkan batal demi hukum atau van rechtswege nietig.[4]
Faktor lain yang menyebabkan tidak ada kelaziman mengatur tata urutan peraturan perundang-undangan. Pertama, sistem hukum positif tidak hanya berupa peraturan perundang-undangan, melainkan juga meliputi hukum-hukum tidak tertulis (yurisprudensi, hukum adat dan hukum kebiasaan). Kedua kaidah hukum tidak tertulis dapat juga dipergunakan untuk menguji peraturan perundang-undangan atau sebaliknya, walaupun tidak bertalian dengan tata urutan peraturan perundang-undangan. Di Inggris, peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang (delegated legislation) dapat diuji terhadap “common law” dan prinsip-prinsip umum, seperti (bias, ultra vires, dll). Di Belanda, peraturan atau keputusan administrasi negara dapat diuji terhadap asas-asas umum penyelenggaraan administrasi negara yang baik (beginselen van behoorlijk bestuur).[5]
Namun demikian, menurut Bagir Manan secara hukum memang tidak ada larangan untuk mengatur tata urutan peraturan perundang-undangan dengan catatan harus disertai mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan, atau kebijakan maupun tindakan pemerintah lainnya, terhadap peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya atau tingkat tertinggi, yaitu UUD. Tanpa konsekuensi tersebut, maka tata urutan tidak akan berarti. Karena dengan diaturnya hirarki peraturan perundang perundang-undangan secara khusus secara otomatis akan membawa asas-asas (prinsip-prinsip) umum yaitu:
1) Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah harus bersumber dari peraturan yang lebih tinggi tingkatnya;
2) Isi atau materi muatan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, tidak boleh menyimpang dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya, kecuali apabila peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dibuat tanpa wewenang (onbevoegd) atau melampaui wewenang (deternement de pouvoir).[6]
Jika menyimak hirarkis peraturan perundang-undangan di Indonesia selama ini ternyata berjalan cukup dinamis. Dalam lintas sejarahnya, peraturan yang mengatur secara khusus hirarki peraturan perundang-undangan Indonesia telah berubah sebanyak 4 (empat) kali. Hirarki peraturan perundang-undangan Indonesia pertama kali disusun berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan Oleh Pemerintah Pusat. Hirarkinya adalah:
- Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
- Peraturan Pemerintah;
- Peraturan Menteri.
Hirarki peraturan perundang-undangan ini kemudian diubah melalui Ketetapan (TAP) MPRS No.XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Hirarkinya adalah:
- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945
- Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
- Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
- Peraturan Pemerintah;
- Keputusan Presiden;
- Peraturan-peraturan Pelaksanaan lainnya seperti: Peraturan Menteri, Instruksi Menteri; dan lain-lainnya.
Hirarki peraturan perundang-undangan ini kemudian kembali diubah pada tahun 2000 melalui Tap MPR No.III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Hirarkinya adalah:
- Undang-Undang Dasar 1945;
- Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
- Undang-Undang;
- Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
- Peraturan Pemerintah;
- Keputusan Presiden;
- Peraturan Daerah.
Empat tahun kemudian, hirarki ini kembali diubah melalui Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU No.10 Tahun 2004). Hirarkinya adalah sebagai berikut:
- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
- Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
- Peraturan Pemerintah;
- Peraturan Presiden;
- Peraturan Daerah.
Dasar atau alasan perlu dibentuknya UU No.10 Tahun 2004 karena selama ini dinilai masih terdapat berbagai macam ketentuan yang berkaitan dengan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan termasuk teknik penyusunan Peraturan Perundang-undangan, yang diatur secara tumpang tindih baik peraturan yang berasal dari masa kolonial maupun yang dibuat setelah Indonesia merdeka. Beberapa peraturan tersebut antara lain:
1) Algemeene Bepalingen van Wetgeving voor Indonesie, yang disingkat AB (Stb. 1847: 23) yang mengatur ketentuan-ketentuan umum peraturan perundang-undangan. Sepanjang mengenai Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, ketentuan AB tersebut tidak lagi berlaku secara utuh karena telah diatur dalam peraturan perundang-undangan nasional;
2) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang Dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat. Undang-Undang ini merupakan Undang-Undang dari Negara Bagian Republik Indonesia Yogyakarta;
3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1950 tentang Menetapkan Undang-Undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia Serikat dan Berita Negara Republik Indonesia Serikat dan tentang Mengeluarkan, Mengumumkan, dan Mulai Berlakunya Undang- Undang Federal dan Peraturan Pemerintah sebagai Undang-Undang Federal;
4) Selain Undang-Undang tersebut, terdapat pula ketentuan:
a. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 1945 tentang Pengumuman dan Mulai Berlakunya Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah;
b. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 234 Tahun 1960 tentang Pengembalian Seksi Pengundangan Lembaran Negara, dari Departemen Kehakiman ke Sekretariat Negara;
c. Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 1970 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia;
d. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang;
e. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Keputusan Presiden.
5) Di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, berlaku peraturan tata tertib yang mengatur antara lain mengenai tata cara pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah serta pengajuan dan pembahasan Rancangan Undang-undang dan peraturan daerah usul inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. [7]
Dengan adanya perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya Pasal 20 ayat (1) yang menentukan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang, maka berbagai Peraturan Perundang-undangan tersebut dinilai sudah tidak sesuai lagi. Untuk itulah UU No.10 Tahun 2004 dilahirnya agar menjadi landasan yuridis dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan baik di tingkat pusat maupun daerah, sekaligus mengatur secara lengkap dan terpadu baik mengenai sistem, asas, jenis dan materi muatan Peraturan Perundang-undangan, persiapan, pembahasan dan pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan, maupun partisipasi masyarakat.[8]
Disamping itu UU No.10 Tahun 2004 juga dimaksudkan untuk membentuk suatu ketentuan yang baku mengenai tata cara Pembentukan Peraturan Perundang undangan, serta untuk memenuhi perintah Pasal 22A Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 6 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.[9]
Sejak pemberlakuan Undang-Undang UU No.10 Tahun 2004 di atas, hirarkis peraturan perundang-undangan di Indonesia mengalami perubahan yang cukup besar. Selain terjadi perubahan dalam hirarkisnya juga terdapat peristilahan baru yang berbeda dengan peristilahan yang lama. Dalam hirarkis peraturan perundang-undangan yang baru, TAP MPR tidak lagi sebagai bagian dari hirarkis peraturan perundang-undangan.[10]
Hirarikis yang baru berdasarkan dari tata urutan tertinggi hanya mengenal: UUD 1945, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Peraturan Daerah.[11] Yang dimaksud dengan Peraturan Daerah terdiri dari Peraturan Daerah provinsi yang dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur; Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota; dan Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.[12]
Tidak dimasukkannya Ketetapan MPR (TAP MPR) ke dalam hirarkis peraturan perundang-undangan Indonesia didasarkan pada satu alasan, bahwa pasca Amandemen UUD 1945, MPR bukan lagi lembaga tertinggi negara sebagai pelaksana kedaulatan rakyat. Kedaulatan rakyat telah didistribusikan kepada semua lembaga negara dan dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Dasar. Posisi lembaga MPR saat ini sejajar dengan lembaga negara lainnya (Presiden, DPR, DPD, MK, MA dan BPK). Karena bukan sebagai pemegang kedaulatan rakyat, maka MPR tidak dapat lagi mengeluarkan TAP MPR yang mengandung norma-norma dasar negara di bawah UUD 45 yang harus menjadi sumber hukum peraturan perundang-undangan di bawahnya seperti yang dilakukan sebelumnya. MPR hanya dapat mengeluarkan TAP yang bersifat mengikat ke dalam diri MPR saja, tidak berlaku bagi lembaga negara lainnya. Oleh karena itu Pasal I Aturan Tambahan UUD 1945 kemudian menugaskan kepada MPR untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum TAP MPRS dan TAP MPR[13], yang hasilnya telah dituangkan dalam TAP MPR No.I/MPR/2003 yang mencabut sebagian besar TAP MPR dan hanya menyisakan 14 TAP MPR yang masih dinyatakan berlaku.[14]
Perubahan mendasar lain dalam hirarkis peraturan perundang-undangan yang baru (UU No.10 Tahun 2004) yaitu tidak lagi dikenal istilah “Keputusan”. Setiap produk hukum yang bersifat “mengatur” dan masuk ke dalam peraturan perundang-undangan (wetgeving) harus menggunakan istilah “peraturan”. Sehingga dalam hirarkis peraturan perundang-undangan saat ini tidak lagi dikenal istilah “Keputusan Presiden”, melainkan “Peraturan Presiden”.[15] Begitu pula bagi produk hukum lembaga-lembaga negara lainnya yang berada dalam hirarkis peraturan perundang-undangan atas perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi juga harus menggunakan istilah “Peraturan”.[16] Lembaga-lembaga negara tersebut meliputi: Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.[17]
Bagi Maria Farida Indrati, penggunaan istilah “Peraturan” untuk mengganti istilah “Keputusan” dinilai tidak tepat dan justru akan menimbulkan berbagai permasalahan. Istilah keputusan (besluit) dalam arti luas biasanya dibagi menjadi 2 (dua) jenis, yaitu keputusan yang bersifat mengatur (regeling) dan keputusan yang bersifat menetapkan (regeling). Istilah “keputusan” merupakan pernyataan kehendak yang bersifat netral, yang secara kajian di bidang peraturan perundang-undangan dapat dibedakan sebagai keputusan yang merupakan peraturan perundang-undangan (wetgeving), keputusan yang merupakan peraturan perundang-undangan semu (beleidsregel, pesudo-wetgeving), keputusan tata usaha negara (beschikking), maupun keputusan yang berentang umum lainnya (besluiten van algemene strekking).[18]
Sebagaimana halnya Maria, Bhenyamin Hoessein juga cenderung menggunakan istilah “Keputusan” sebagai besluit yang bisa bersifat pengaturan maupun penetapan. Dalam penggunaan istilah itu, Bhenyamin mencontohkan wewenang pemerintah daerah dalam konteks otonomi daerah yang pada dasarnya mengandung 2 (dua) fungsi yaitu mengatur dan mengurus. Istilah mengatur dan mengurus berasal dari istilah teknis hukum (yuridis) Hindia Belanda yang disebut regelend dan bestuur. Mengatur berarti perbuatan menciptakan norma hukum yang berlaku umum dan biasanya bersifat abstrak (tidak mengenai hal dan keadaan yang konkret), sedangkan mengurus berarti perbuatan menciptakan norma hukum yang berlaku individual dan bersifat konkret. Secara materiil, mengurus dapat berupa memberikan pelayanan kepada orang atau badan tertentu dan/atau melakukan pembangunan proyek-proyek tertentu (secara konkret dan kasustik). Dalam tulisan ini pengertian mengurus dibatasi pada pengertian hukum saja.[19]
Baik mengatur maupun mengurus hakekatnya sebagai perbuatan menciptakan “keputusan”. Namun secara normatif keputusan yang dihasilkan oleh kedua istilah tersebut masih dapat dibedakan. Keputusan hasil mengatur adalah keputusan yang bersifat pengaturan, sedangkan keputusan hasil mengurus adalah keputusan yang bersifat penetapan (beschikking) yang dilakukan oleh instansi, pejabat atau lembaga pemerintahan. Dalam terjemahan konkret terhadap produk hukum pemerintahan daerah antara lain: Peraturan Daerah adalah Keputusan Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD, sedangkan Peraturan Kepala Daerah adalah Keputusan Kepala Daerah tanpa persetujuan DPRD. Kedua produk hukum tersebut sebagai norma hukum umum dan abstrak. Keputusan Kepala Daerah sebagai produk pengurusan adalah “keputusan yang bersifat penetapan”, dan dalam UU No. 5 Tahun 1986 keputusan ini dikenal dengan istilah “Keputusan Tata Usaha Negara” (beschikking; verwaltungsakt, acte administratif).[20]
Berbeda dengan Maria dan Bhenyamin, Jimly Asshiddiqie justru menilai jika penggunaan istilah “Keputusan” yang selama ini dipakai mengandung banyak kelemahan karena tidak membedakan secara tegas antara keputusan yang mengatur (regeling) dengan keputusan yang bersifat administratif belaka (beschikking), sehingga memang perlu untuk ditata kembali peristilahannya secara baik dan benar, yaitu untuk keputusan yang mengandung aturan dan pengaturan, dokumen hukumnya sebaiknya dinamakan Per-ATUR-an, bukan keputusan.[21]
Senada dengan Jimly, Bachsan Mustafa juga menyatakan bahwa keputusan dalam studi Hukum Administrasi Negara adalah Keputusan Pemerintah yang dapat bersifat Peraturan (regeling) dan yang bersifat Ketetapan (beschikking). Untuk keputusan yang bersifat mengatur ini, Bachsan memberikan istilah “Peraturan”. Sedangkan untuk keputusan yang bersifat menetapkan, Bachsan menyatakan dapat menggunakan berbagai istilah misalnya: Ketetapan, Surat Ijin, Akta, dan lain-lain).[22]
Menurut Jimly, perlunya mengganti istilah “Keputusan” dengan “Peraturan” dilakukan dalam rangka penyusunan tertib peraturan perundang-undangan agar masyarakat bisa dengan mudah membedakan secara tegas antara putusan-putusan yang bersifat mengatur (regeling) dari putusan-putusan yang bersifat penetapan administratif (beschikking). Semua pejabat tinggi pemerintahan yang memegang kedudukan politis berwenang mengeluarkan keputusan-keputusan yang bersifat administratif, misalnya untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat, membentuk dan membubarkan kepanitiaan, dan sebagainya. Secara hukum, semua jenis putusan tersebut dianggap penting dalam perkembangan hukum nasional. Akan tetapi, pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit perlu dibatasi ataupun sekurang-kurangnya dibedakan secara tegas karena elemen pengaturan (regeling) kepentingan publik dan menyangkut hubungan-hubungan hukum atau hubungan hak dan kewajiban di antara sesama warganegara dan antara warganegara dengan negara dan pemerintah. Elemen pengaturan (regeling) inilah yang seharusnya dijadikan kriteria suatu materi hukum dapat diatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan sesuai dengan tingkatannya secara hirarkis.[23]
Jimly mencontohkan Keputusan Presiden dalam mengangkat seseorang menjadi Menteri ataupun mengangkat dan memberhentikan seorang Pejabat Eselon I di satu Departemen, ataupun menaikkan pangkat seorang pegawai negeri sipil ke pangkat yang lebih tinggi. Contoh lain, misalnya, Keputusan Menteri yang menetapkan pembentukan Panitia Nasional peringatan hari ulang tahun Departemen tertentu, ataupun mengangkat dan memberhentikan pegawai negeri sipil, dan lain-lain sebagainya. Materi-materi yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden ataupun Keputusan Menteri seperti tersebut tidaklah mengandung elemen regulasi sama sekali. Sifatnya hanya penetapan administratif (beschikking). Dalam arti luas, keputusan-keputusan tersebut memang mengandung muatan hukum, karena di dalamnya berisi hubungan-hubungan hak dan kewajiban dari para pihak yang terlibat di dalamnya yang terbit karena putusan pejabat yang berwenang dan juga didasarkan atas peraturan perundang-undangan yang sah. Akan tetapi, untuk kepentingan tertib peraturan perundang-undangan, bentuk-bentuk hukum yang bersifat adminsitratif tersebut, sebaiknya disebut dengan istilah yang berbeda dari nomenklatur yang digunakan untuk bentuk-bentuk formal peraturan perundang-undangan.[24]
Dengan demikian, menurut Jimly yang termasuk dalam pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit adalah UUD dan dokumen yang sederajat, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Peraturan Daerah, Peraturan Gubernur, Bupati/Walikota, dan Peraturan Desa serta Peraturan Kepala Desa. Sedangkan bentuk-bentuk putusann lainnya dapat dinamakan Ketetapan atau Keputusan dengan tingkatan yang sederajat dengan peraturan yang terkait. Misalnya, Ketetapan dan Keputusan MPR, meskipun bukan peraturan dalam pengertian yang baru, tetapi tingkatannya sederajat dengan UUD dan Naskah Perubahan UUD yang sama-sama merupakan produk MPR. Keputusan Presiden dapat disetarakan tingkatannya dengan Peraturan Presiden, Keputusan Menteri sederajat dengan Peraturan Menteri, Keputusan Gubernur dengan Peraturan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota dengan Peraturan Bupati/Walikota, dan seterusnya. Mengingat tingkatannya sederajat dengan bentuk-bentuk peraturan yang dikeluarkan oleh pejabat berwenang terkait (ambtsdrager), maka tidak ada salahnya apabila dalam susunan tata urut peraturan perundang-undangan, bentuk keputusan administratif tersebut juga turut dicantumkan dengan pengertian bahwa putusan-putusan tersebut bersifat administratif (beschikking) dan tidak berisi pengaturan terhadap kepentingan umum (publik). Keputusan-keputusan yang bersifat administratif ini tidak dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.[25]
Namun menurut Maria, dalam praktik hukum administrasi negara di Indonesia setiap keputusan kadang tidak hitam putih sifatnya seperti yang diuraikan Jimly. Seringkali pula terdapat suatu keputusan yang didalamnya terdiri atas ketentuan yang mengatur dan sekaligus ketentuan yang bersifat menetapkan. Maria juga memberikan contoh misalnya apabila Presiden akan membuat suatu keputusan yang terdiri atas 50% (lima puluh persen) ketentuan yang bersifat mengatur dan 50% (lima puluh persen) ketentuan yang bersifat menetapkan, akan disebut apakah ketentuan yang dibuat Presiden tersebut, Perpenpres (Peraturan dan Penetapan Presiden) ataukah Penperpres (Penetapan dan Peraturan Presiden)? Apakah untuk hal tersebut tidak lebih tepat untuk disebut Keppres atau Keputusan Presiden, yang didalamnya berisi peraturan dan sekaligus penetapan?[26]
Apabila pemahaman tentang istilah “peraturan” adalah “keputusan yang bersifat mengatur”, dan istilah “penetapan” adalah “keputusan yang bersifat penetapan”, mengapa dalam pelaksanaannya tidak secara konsisten dipakai sebutan Perpres (Peraturan Presiden) untuk Keputusan Presiden yang bersifat mengatur, dan Penpres (Penetapan Presiden) untuk Keputusan Presiden yang bersifat menetapkan, seperti peristilahan yang dipakai pada masa Orde Lama (1959 s/d 1969)?[27]
Oleh karena itu untuk tidak menimbulkan kerancuan lebih lanjut, Maria lebih menyetujui untuk tetap menggunakan istilah “Keputusan”, tanpa perlu membedakan antara peraturan yang bersifat mengatur (regeling) dan menetapkan (beschikking) dengan istilah “peraturan” dan “keputusan” seperti yang terdapat dalam UU No.10 Tahun 2004. Untuk membedakan apakah suatu peraturan bersifat mengatur atau menetapkan ataukah memiliki sifat kedua-duanya hanya bisa dengan cara mencermati substansinya (substance) tanpa harus terjebak istilah-istilah baru yang justru semakin membuat kacau.
Untuk itu, Philipus M. Hadjon secara lugas kemudian memberikan ciri-ciri Keputusan Administrasi Negara untuk membedakan derajat (sifat) keumuman (algemeenheid) dan kekonkretan (concreetheid) keputusan hukum administrasi negara dengan mengajak untuk memperhatikan mengenai obyek yang dikenai keputusan dan bentuk keputusannya. Dengan kata lain, kepada siapa keputusan itu ditujukan, apakah untuk umum atau untuk orang tertentu, melalui skema sederhana:
Berdasarkan skema tersebut di atas, selanjutnya menghasilkan 4 (empat) macam sifat keputusan administrasi negara, yaitu:
1) Norma umum abstrak misalnya undang-undang;
2) Norma individual konkret misalnya keputusan tata usaha negara;
3) Norma umum konkret misalnya rambu-rambu lalu lintas yang dipasang di suatu tempat tertentu (rambu itu berlaku bagi semua pemakai jalan namun hanya berlaku untuk tempat itu);
4) Norma individual abstrak misalnya izin gangguan.[28]
Sifat keputusan administrasi yang dikemukakan Philipus tersebut ternyata hampir sama dengan norma hukum yang dikemukakan oleh HD Van Wijk dan Willem Koninjnenbelt, yang dapat dijabarkan sebagai berikut:
1) Algemeen-abstract: de algemene regeling, bijvoorbeeld het Reglement verkeersregels en verkeerstekeens 1990 (een algemene maatregel van bestuur), een bouwverordening;
(umum-abstrak: peratruan umum, contohnya peraturan perundang-undangan lau lintas jalan 1990 (suatu peraturan pemerintah), peraturan bangunan);
2) Algemeen-concreet: besluit tot het instellen van een parkeer verbod voor een bepaald straatgedeelte, onbewoonbaarverkaring van eenpand;
(umum konkret: keputusan tentang larangan parkir pada jalan tertentu, pernyataan tidak dapat didiaminya suatu rumah (larangan mendirikan rumah pada wilayah tertentu);
3) Individueel-abstract: de vergunning met permanente, abstracte werking waaraaan voorschriften zijn verbonden, bijvoorbeeld de vergunning krachtens de wet milieubeheer;
(individual-abstrak: izin yang disertai syarat-syarat yang bersifat mengatur dan abstrak serta berlaku secara permanen, contohnya izin berdasarkan undang-undang pengelolaan lingkungan);
4) Individueel-concreet: belastingaanslag, toekenning subsidie voor een eenmalige activiteit, besluit tot het toepassen van bestuursdwang;
(individual-konkret: surat ketetapan pajak, pemberian subsidi untuk suatu kegiatan, keputusan mengenai pelaksanaan paksaan pemerintahan).[29]
Jika menggunakan pendekatan Rene Seerden dan Frtis Stroink dengan mengambil contoh hukum administratif yang berlaku di negara Belanda berdasarkan Algemene Wet Bestuurrecht (AWB), terdapat perbedaan konkrit antara administratiive decisions governed by public law (besluiten) dengan administratif decisions governed by public law in individual cases (beschikking)[30] Administrative decisions (besluiten) diatur di dalam Article 1:3 paragraph 1 AWB yang didefinisikan secara luas yang terdiri dari semua tindakan hukum pemerintah dalam hukum publik. Sementara bescikkingen diatur di dalam Title 4.1 AWB yang mendefinisikan beschikking sebagai semua bentuk keputusan administrasi terhadap semua kasus-kasus individual, meliputi: individual decisions on application an ex-officio decisions in individual cases; individualized decisions addressed at one or several persons and decisions relating to objects; decisions in personam and decisions in rem; declaratory and constitutive decisions; constitutive and enforcement decisions; discretionary and amndatory decisions; positive and negative decisions; perpetual and temporary decisions; dan exonerative and non exonerative decisions.[31]
Namun yang menjadi persoalan adalah ketika besluiten dan beschikkingen diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia ternyata oleh beberapa pakar istilah yang digunakan ternyata sama yaitu “Keputusan” baik beslutien maupun beschikkingen. Salah satu pakar tersebut misalnya Philipus M. Hadjon. Jika dicermati, sebenarnya Philipus hanya menggunakan istilah “keputusan” untuk beschikking saja. Namun istilah “Keputusan” itu akhirnya juga digunakan untuk menerjemahkan besluiten karena mengacu kepada keberadaan isitilah dalam Undang-Undang UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara khususnya Pasal 1 angka 2. Didalamnya dinyatakan bahwa yang dimaksud peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh badan perwakilan rakyat bersama pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, serta semua keputusan badan atau pejabat tata usaha negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, yang juga bersifat mengikat secara umum. Dengan demikian Philipus menyimpulkan bahwa “Keputusan” dari badan atau pejabat tata usaha negara yang merupakan pengaturan yang bersifat umum (besluiten van algemene strekking) merupakan bagian dari peraturan perundang-undangan (algemeen verbindende voorschriften). [32]
Oleh karena itu Philipus kemudian menjelaskan bahwa bentuk keputusan tata usaha negara yang bersifat besluiten van algemene strekking yang demikian, tidak merupakan bagian dari perbuatan keputusan dalam arti beschikkingsdaad vban de administratie, tetap termasuk perbuatan tata usaha negara di bidang pembuatan peraturan (regelend daad van de administratie). Disamping itu, Pasal 2 huruf b dari UU No.5 Tahun 1986 juga secara tegas menentukan bahwa keputusan tata usaha negara yang merupakan pengaturan yang bersifat umum (besluit van algemene strekking) tidak termasuk keputusan tata usaha negara dalam arti beschikking, yang berarti bahwa terhadap perbuatan badan atau pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan keputusan yang merupakan pengaturan yang bersifat umum tidak dapat digugat di hadapan hakim Pengadilan Tata Usaha Negara.[33]
Pada umumnya, menurut Philipus badan-badan tata usaha negara, seperti halnya departemen, lembaga pemerintah non departemen, pemerintah propinsi, pemerintah kabupaten/kota menetapkan bentuk tertentu yang membedakan keputusan tata usaha negara yang merupakan pengaturan yang bersifat umum disebut dengan judul keputusan, seperti halnya keputusan menteri, keputusan direktur jenderal, keputusan gubernur, sementara keputusan tata usaha negara dalam arti beschikking disebut dengan judul surat keputusan, seperti halnya surat keputusan menteri, surat keputusan gubernur, surat keputusan bupati, dan seterusnya.[34]
Sejak ditetapkannya UU No.10 Tahun 2004, maka setiap keputusan administrasi negara yang bersifat besluiten tidak diperbolehkan lagi menggunakan istilah “keputusan” melainkan “peraturan”. Namun anehnya, UU No.10 Tahun 2004 tersebut ternyata tidak konsisten dalam menggunakan istilah “Peraturan” karena di dalam Pasal 54 ternyata masih tetap digunakan istilah “keputusan” sehingga tetap menimbulkan kerancuan. Bunyi Pasal 54 tersebut antara lain:
Teknik penyusunan dan/atau bentuk Keputusan Presiden, Keputusan Pimpinan Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Daerah, Keputusan Ketua Mahkamah Agung, Keputusan Ketua Mahkamah Konstitusi, Keputusan Kepala Badan Pemeriksa Keuangan, Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Keputusan Menteri, keputusan kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Keputusan Gubernur, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Keputusan Bupati/Walikota, Keputusan Kepala Desa atau yang setingkat harus berpedoman pada teknik penyusunan dan/atau bentuk yang diatur dalam Undang-Undang ini.
DAFTAR PUSTAKA
A. Buku
Kelsen, Hans. Gengeral Theory of Law and State. New York: Russell & Russell, 1964.
Indrati, Maria Farida. Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, Dikembangkan dari Perkuliahan Prof. Dr. A. Hamid S. Attamimi, SH, Jakarta: Kanisius 2007.
Manan, Bagir. Hukum Positif Indonesia. Yogyakarta: FH UII Press, 2004.
Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Panduan Pemasyarakatan Ketetapan-Ketetapan Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia (Sekretariat Jenderal MPRRI, Jakarta: 2008), hal.24.
Mustafa, Bachsan. Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia. Bandung: Citra Aditya Bakti, 2001.
Hadjon, Philipus M. et.al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Introduction to The Indonesian Administrative Law. Yogyakarta :Gajah Mada University Press, 1994.
Seerden, Rene and Frits Stroink, Advinistrative Law in The Netherlands dalam Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States, A Comparative Analysis
Ridwan HR. Hukum Administrasi Negara Indonesia. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, 2006.
B. Peraturan Perundang-undangan
Indonesia, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia Sementara No. XX/MPRS/1966 tentang Sumber Tertib Hukum RI dan Tata Urutan Peraturan Perundangan RI.
Indonesia, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia No. III/MPR/1966 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.
Indonesia, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
C. Artikel/Makalah
Arinanto, Satya. Modul Catatan Perkuliahan Politik Hukum Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
Hoessein, Bhenyamin. Produk Hukum Penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan.
Asshiddiqie, Jimly. Tata Urut Perundang-undangan dan Problematika Peraturan Daerah, Makalah Lokakarya Anggota DPRD se-Indonesia, diselenggarakan di Jakarta, oleh LP3HET, Jum’at, 22 Oktober, 2000 (tidak diterbitkan)
[1] Kelsen menyatakan the derivation of the norms of a legal order from the basic norm of that order is performed by showing that the particular norms have been crated in accordance with the basic norm. ...This statute, finally, recieves its validity from the constitution, since it has been established by the competent organ in the way the constitution prescribes dalam Hans Kelsen, Gengeral Theory of Law and State (New York: Russell & Russell, 1961), hal 116.
[2] Catatan Perkuliahan “Politik Hukum” dari Prof. Dr. Satya Arinanto, S.H., M.H.
[3] Maria Farida, Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, Dikembangkan dari Perkuliahan Prof. Dr. A. Hamid S. Attamimi, SH (Kanisius, Jakarta: 2007), hal.43
[6] Ibid.
[8] Ibid.
[9] Ibid.
[10] Sebelum UU No.10 Tahun 2004 diberlakukan, TAP MPR masih merupakan bagian dari hirarkis peraturan perundang-undangan. Berdasarkan TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Sumber Tertib Hukum RI dan Tata Urutan Peraturan Perundangan RI, tata urut peraturan perundang-undangan yaitu: UUD 1945, Tap MPR, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, dan Peraturan Pelaksanaan lainnya seperti: Peraturan Menteri, Instruksi Menteri, dan lain-lainnya. TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 kemudian dicabut dan diganti dengan TAP MPR No. III/MPR/1966 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Dalam TAP MPR yang baru ini hirarkis peraturan perundang-undangannya yaitu: UUD 1945, Tap MPR, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden dan Peraturan Daerah.
[11] Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Pasal 7 ayat (1).
[12] Ibid. Pasal 7 ayat (2).
[13] Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Panduan Pemasyarakatan Ketetapan-Ketetapan MPRRI (Sekretariat Jenderal MPRRI, Jakarta: 2008), hal.24.
[14] Lihat Pasal 2 dan Pasal 4 Tap MPR No.I/MPR/2003.
[15] Lihat Pasal 7 ayat (1) huruf d UU No.10 Tahun 2004.
[16] Ibid. Pasal 7 ayat (4)
[17] Lihat Penjelasan UU No.10 Tahun 2004 Pasal 7 ayat (4).
[18] Maria Farida, Op. Cit. hal.101
[19] Bhenyamin Hoessein, Produk Hukum Penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan (makalah) hal. 1-3.
[20] Ibid.
[21] Jimly Asshiddiqie, Tata Urut Perundang-undangan dan Problematika Peraturan Daerah, Makalah Lokakarya Anggota DPRD se-Indonesia, diselenggarakan di Jakarta, oleh LP3HET, Jum’at, 22 Oktober, 2000 (tidak diterbitkan). hal 6.
[22] Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia (Citra Aditya Bakti, Bandung: 2001). Hal.46-47.
[23] Ibid.
[24] Ibid.
[25] Ibid.
[26] Maria Farida Indrati, Op. Cit, hal 101.
[27] Ibid. Hal 102.
[28] Philipus M. Hadjon et.al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Introduction to The Indonesian Administrative Law, (Gajah Mada University Press, Yogyakarta : 1994). Hal.124-125.
[29] HD Van Wijk en Willem Konijnenbelt, Hoofdstukken van Administratief Recht (Vuga,’S-Gravenhage , 1995) dalam Ridwan HR. Op. Cit. Hal. 133
[30] Lihat Rene Seerden and Frits Stroink, Advinistrative Law in The Netherlands dalam Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States, A Comparative Analysis, hal. 155 - 158
[31] Ibid.
[32] Philipus M. Hadjon. Op.Cit. hal.151
[33] Ibid.
[34] Ibid.
Tidak ada komentar :
Posting Komentar